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PPP項目全生命周期跟蹤審計研究——以W市污水處理工程為例

日期:2020年09月07日 編輯:ad201107111759308692 作者:無憂論文網 點擊次數:430
論文價格:150元 論文編號:lw202008301157155465 論文字數:42569 所屬欄目:審計論文
論文地區:中國 論文語種:中文 論文用途:碩士畢業論文 Master Thesis

本文是一篇審計論文研究,在分析我國 PPP 項目的特點、實施和審計現狀的基礎上,從投資規模、行業和建設內容等方面選取具有代表性的 W 市污水處理 PPP 項目作為研究對象,對其進行全生命周期跟蹤審計識別研究,以及對 PPP 項目的準備、采購和實施等階段的審計研究得出以下結論:PPP 項目的廣泛開展,對緩解地方政府債務壓力、提高公共服務質量、拓寬政府融資渠道發揮了重要作用。目前,我國還沒有以民營化模式運作的 PPP 項目,因此現階段國家有權對所有 PPP 項目進行審計,政府審計成為 PPP 項目審計的主體。在全覆蓋審計的背景下,確定 PPP 項目新的審計重點,建立 PPP 項目審計方法,實現對 PPP 項目的動態全面監督,是政府的一項緊迫任務。


1 緒論


1.1 研究背景、目的及意義

1.1.1 研究背景

公私合營模式簡稱為 PPP 模式,指的是政府部門與私人資本方之間,為對公共基礎設施項目進行合作開發而建立起來的“風險共擔、利益共享、全程合作”的命運共同體關系,目的就是為了減輕政府的財政負擔,降低社會主體的投資風險。目前對此模式的理解有兩種,一種理解為 PPP 模式是一種融資模式,另外一種理解該模式是一種新的管理模式。而準確的來說后一種理解更為合理,融資功能只是 PPP 模式中的一個部分或者一個功能。對于政府而言,PPP 模式可以使公眾利益最大化,對于社會資本而言可以使投資更有保障,資金更安全、更高效。

在黨的十九大報告中習近平總書記曾指出,對投融資體制及市場要繼續深化改革,發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,作為投融資模式的重大變革與創新的PPP 模式,自 2014 年以來,開始在市政工程、交通運輸、公共服務、資源環境、生態建設等 20 多個領域得到廣泛推廣及應用。從最近財政部公布的 PPP 項目來看,2019 年 1 月的整體 PPP 落地率為 39.84%,2019 年 12 月已經提升至 56.53%有了非常大的進步。一方面是由于 PPP 市場前一階段大批不規范的項目得以清理出項目庫,另一方面整體的投融資環境相對好轉而使得相關企業的財務壓力有所減輕。使得 PPP項目投資額增速維持在較為平穩的區間內,進入 2019 年,在不規范 PPP 項目逐步清出和流動性大概率繼續放松的環境下,PPP 項目數量和投資金額將延續好轉的勢頭。
隨著 PPP 模式的迅速推廣,政府開始關注 PPP 可能帶來的風險,特別是一些地方政府以 PPP 的名義借錢和非法借錢,地方政府潛在的財務風險和企業經營風險加大。2017 年以來,國有資產監督管理委員會、財政部等部門相繼出臺文件,要求規范 PPP 項目運作,加強 PPP 領域風險管理。作為黨和國家監督體系的重要組成部分,要積極把審計作為及時反映和披露 PPP 項目運行中的關鍵問題,發揮審計預防性和建設性的作用,并提出相應的政策建議,推動 PPP 標準體系建設和發展,是對公共資源、公共政策、公共服務、國家經濟安全、公共利益最大化和最優化。中共十八屆三中全會關于允許社會資本重新參與社會基礎設施投資運營的決定,再次拉開了政府部門大力推廣 PPP 模式的序幕,2014 年 5 月,財政部正式成立了 PPP 工作領導小組和 PPP 政府與社會資本合作中心,主要負責 PPP 與政府和社會資本相關信息的收集統計、咨詢培訓、政策研究、融資支持和國際交流。同月,國家發展改革委員會啟動80 個 PPP 示范項目,鼓勵社會資本參與建設和運營。

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1.2 文獻綜述

1.2.1 國外研究綜述

(1)有關 PPP 定義的研究

英國、美國、法國、澳大利亞和加拿大等國家于上世紀 80 年代末,紛紛引入社會資本參與道路、橋梁等社會公用事業的建設項目中,但是卻都沒有對這一模式做出較為統一的定義。在隨后的十幾年時間里,此模式得到了廣泛推廣和應用。目前有一部分國家為了規范其運作模式,也相繼頒布了相關法律法規,明確了其定義內容。

聯合國經濟發展計劃署認為 PPP 是指營利性企業、非營利性組織同政府管理部門之間在公共基礎設施建設工程項目上形成的相互合作關系的一種互利共惠形式。 通過這種形式的合作,每一方都能夠比單獨行動時取得更有利的預期結果。當社會資本主動參與 PPP 項目工程時,政府方不會將該項目的責任全部轉移給社會資本方,但作為合作伙伴應合理分擔責任和籌資風險。聯合國培訓研究院提出 PPP 是涵蓋所有形式的不同社會制度的支持者之間制度化的合作。目的是解決這個區域內或當地的一些較為復雜結構性問題。PPP 包含兩層含義;一個是私營部門和政府合作,以滿足公共產品需求的大型公共項目的實施;另一種是對公眾和私人倡導者之間的伙伴關系,以滿足公共產品的需求。歐盟委員會認為 PPP 是指公共管理部門與私人企業文化之間的某種特殊合作經濟關系,為了給社會公眾提供的優質公共工程項目或服務是其主要目的。美國 PPP 委員會提出了 PPP 的外包和私有化,這使得建設項目在設計、建設、投資、運營和公共基礎設施的維護方面可以充分利用私人資源,最終為大眾提供服務、滿足市民的需求之間的一系列公共產品的供給模式。加拿大 PPP 委員會則認為 PPP 是社會資本方和政府方之間的一種合作商業經濟關系,可以根據合作雙方各自的經驗,通過合理適度的資源配置,實現風險分擔機制和利益共享,最好程度的滿足公眾需求。中國財政部政府和社會資本合作中心則將 PPP 模式解釋為是一種社會資本和政府部門在公共基礎設施與服務領域所建立起的一種風險共擔、利益共享的長期合作關系。社會資本方通過政府付費或使用者付費者等形式來獲取投資利益,建設項目的設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作一般是由民營企業來負責;政府部門負責公共服務價格、基礎設施和質量監管,最大化保證社會公共利益。
圖 1-1 研究框架圖

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2 相關概念界定及理論基礎


2.1 相關概念界定及分析

2.1.1 PPP、EPC、PMC、DB、DBB 等項目模式

(1)政府與社會資本合作模式(PPP)

私人企業主動參與到社會公共基礎設施建設和公共服務的模式稱之為公私伙伴關系(英文簡稱 PPP)。具體是指政府和社會發展資本在一個企業項目的基礎上與特許經營活動項目形成合作關系的管理工作模式。該公司負責項目的融資、建設和運營。在一般的普通情況之下是由政府相關部門直接和金融貸款機構簽訂貸款協議,這種協議不是普通意義上的擔保,而是表現為政府部門對金融貸款組織的一種承諾保證,這不是一陣種簡單的合同關系,而是政府相關部門同項目公司之間為社會所購買的相關產品或者服務,按預先簽訂的合同進行支付相關費用特殊過程。此擔保協議的簽訂更容易使的項目公司從金融貸款機構取得資金。PPP 項目的資產規模、預期收益和政府擔保內容都會直接對貸款的金額和形式產生影響。政府向私營企業授予長期特許經營權是企業融資結構形式的實質,并以此換取經濟基礎教育設施的加速建設和高效運營,其 PPP 模式結構圖如圖 2-1 所示。

圖 2-1 PPP 模式結構圖

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2.2 理論基礎

2.2.1 物有所值理論

“物有所值”英文簡稱 VFM,最早起源于英國,是目前國際公認的 PPP 項目可行性評價體系。VFM 一開始只需要進行評估項目管理是否可以通過采用 PPP 模式,是否經濟有效。隨著證券化等多元融資渠道的出現,VFM 在印度、法國、英國等擁有豐富 PPP 運作經驗的國家得到了廣泛的應用,將 PPP 項目轉化為全生命周期的綜合評價體系,通過 VPM 對如何推進項目進行評價、如何運營項目,能夠動態監測項目周期過長可能帶來的風險。對“物有所值”的定義學術界目前尚未統一,主要觀點:(1)“物有所值”指在建設項目在實施的全過程中,可以以較小的風險影響實現雙效益優化、用最低的綜合成本來實現目標。即對建設項目工程進行全生命周期目標管理,將建設項目當中的風險、效益和成本有效的監控。(2)“物有所值”的核心是可以用較低的成本購買高質量的服務,并獲得相關的最大產出,相信在不考慮風險影響的情況下,通過建設項目的風險分擔機制,根據有關各方的情況進行風險分配。(3)“物有所值”是政府綜合考慮各種因素,即經濟效益和社會效益都可以能達到的最大收益。政府的目標是把社會效益放在首位,對社會服務的供給進行優化。而所謂成本最低是相對于政府自身的建設而言的,而非為了追求更高的經濟效益而對成本進行的盲目削減。2014 年,國家發展改革委員會和財政部發布了關于“物有所值”評價必要性的指導文件,即注意通過財務可持續性和資金效益評估有效的進行工作開展。

2.2.2 委托代理理論

20 世紀 30 年代由美國市場經濟社會學家白利和梅斯提出的“委托企業代理關系理論”。因為他們洞察了實踐中既有所有者又有經營者的弊端,主張所有權與經營權分離,企業所有者保留所有權,但經營權轉讓。在國家進行審計工作領域,審計委托人是代表社會公眾的立法機關或者通過行政機關,以審計受托人是審計機關的方式,被審計單位是履行公務的其他一些國家安全機關或者可以使用國有經濟資本的企業。在第一種代理關系中,“管理和使用公共資源”是受托人需要履行的責任和義務。因此,國家政府機關、國有中小企業受委托承擔國有經濟資本市場投資國有股份責任公司,但下列情形除外,審計工作機關履行部門對被審計管理單位的審計人員職責,也是社會審計機關的責任和義務。審計委托人與審計機構的關系也是受托責任關系。PPP 項目的審計關系也源于 PPP 項目的委托責任關系。 通過對項目全生命周期跟蹤審計,利用公共信息披露來了解項目是否真的高效、低成本、負責任地實施,公眾可以從政府的行動和立場的角度來保護公眾

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